Доклад Центра стратегических и внешнеполитических исследований «Политический кризис февраля-марта 2017 г. в Беларуси. Содержание, последствия и уроки» (PDF, 1Мб)
Попытка «похоронить кризис» как предпосылка возможного нового кризиса
Стратегия властей на
— быстро довести до логического завершения репрессивные меры (вынесение обвинительных приговоров судов, заключение под стражу, удаление из публичного пространства потенциальных лидеров протестов; освобождение из заключения без прекращения уголовного дела в целях недопущения обвинений в наличии политических заключённых);
— минимизировать публичное обсуждение событий марта 2017 года — «похоронить» кризис;
— вернуться к докризисной повестке дня, связанной с национальной консолидацией и проведением экономических реформ.
В целом данная стратегия не только является логичной, но и представляется позитивной, особенно — в сравнении с потенциальной альтернативной стратегией наращивания репрессий. В то же время реализация данной стратегии несёт существенные издержки и риски для политической безопасности Республики Беларусь.
Во-первых, стремление легитимировать ранее сделанные шаги ведёт к принятию решений, дискредитирующих власти и подрывающих доверие к государственным институтам. Речь идёт, прежде всего, о сомнительных решениях судов, принимаемых вопреки имеющимся неопровержимым доказательствам.
Во-вторых, данное стремление ведёт к отсутствию должного анализа произошедшего, невозможности извлечь уроки и принять меры, исключающие те или иные издержки в случае критической ситуации в будущем.
В-третьих, практика «круговой поруки» и «коллективной дисциплины» в отстаивании в том числе заведомо ошибочных решений представляет своего рода индульгенцию, исключающую какую-либо персональную или ведомственную ответственность в том числе за грубый непрофессионализм и откровенное вредительство.
В итоге, несмотря на преодоление наиболее острых негативных последствий кризиса марта 2017 года, Республика Беларусь по-прежнему сталкивается с серьёзными рисками в области национальной безопасности, связанными с изъянами работы системы государственного управления в ситуации политического кризиса. Характерно при этом, что, несмотря на печальный опыт 2010 — первой половины 2011 годов, значительная часть этих изъянов сохранилась и/или усилилась со времён этого прошлого кризиса.
Проблема информационных потоков и качества управленческих решений
Перечисленные выше механизмы политического кризиса в Беларуси, имевшего место в феврале — марте 2017 года, свидетельствуют о наличии системной проблемы эффективности государственного управления в области внутренней политики. Об этом же свидетельствует и сама история принятия и попыток имплементации Декрета № 3. Как показали события первого квартала 2017 года, и сам Декрет, и принятые в январе текущего года поправки к нему были проработаны на недопустимо низком уровне.
Познавательная ценность политического кризиса февраля — марта 2017 года состоит в том, что он позволил выявить ключевые информационные потоки, задействованные в кризисной динамике. Это, в свою очередь, позволяет проанализировать изъяны и недостатки в работе всей системы управления.
Ключевую роль как в возникновении кризисной ситуации, так и в её развитии, сыграли элементы силового сообщества Республики Беларусь.
1. Как неоднократно отмечал А.Лукашенко, логика при разработке и принятии Декрета № 3 была не экономической, а правоохранительной. Расчёт якобы состоял в том, что налог подтолкнёт «иждивенцев» к трудовой деятельности и предотвратит их занятие криминальной деятельностью. При этом ряд комментаторов говорят о том, что профильное министерство (по налогам и сбором) не поддерживало введение данной меры, в то время как основными лоббистами Декрета № 3 были экс-Министр труда и социальной защиты Марианна Щёткина (креатура ветерана КГБ Анатолия Тозика) и глава Министерства внутренних дел Игорь Шуневич (выходец из КГБ).
2. Отсутствие у высшего военно-политического руководства Республики Беларусь адекватной информации об ожидаемом масштабе протестных выступлений в феврале 2017 года было связано, прежде всего, с недостатками в работе разведывательных и социологических служб, а также отсутствием соответствующих оценок со стороны МВД. В меньшей степени к данному дефициту информации причастен Информационно-аналитический центр при Администрации Президента Республики Беларусь (возглавляется выходцем из КГБ) и другие государственные социологические службы (социологические опросы не всегда позволяют точно прогнозировать масштаб предстоящих протестных выступлений).
3. Вброс (как в публичное пространство, так и, до этого, в аппаратном поле) непроверенной и частично заведомо недостоверной информации, взятой из российских источников, осуществлялся Комитетом государственной безопасности. Данная информация затем напрямую передавалась государственным средствам массовой информации для подготовки пропагандистских материалов.
4. Вброшенная КГБ версия об «украинско-польско-литовском» следе в протестах и о готовящихся массовых беспорядков не встретила сопротивления со стороны других силовых ведомств. Так, несмотря на противостояние Госпогранкомитета позиции МВД по двум резонансным вопросам на протяжении марта 2017 г., 21 марта 2017 г. пограничное ведомство «сняло» своё независимое мнение с повестки дня. Этому способствовал инцидент с «прорывом через границу», вероятно, подготовленный и проведённый не без участия белорусских и/или российских спецслужб. В результате версия КГБ была некритично воспринята и в дальнейшем использована для формулирования публичной позиции руководством страны.
5. Аналогично в ходе кризиса была «снята с повестки дня» заявленная «особая позиция» Генеральной прокуратуры, которая после событий 15 марта заявила о готовности провести проверку нарушений, допущенных сотрудниками правоохранительных ведомств при задержаниях нарушителей правопорядка. В дальнейшем, видимо, в результате политического давления Генеральная прокуратура перешла на позицию безоговорочной легитимации действий других МВД и КГБ.
6. На протяжении
Таким образом, накануне и в рамках кризиса Президент Республики Беларусь оказался в информационном вакууме, причиной которого стало отсутствие альтернативных точек зрения или же недостаточный аппаратный вес носителей таких точек зрения, их неспособность противостоять давлению субъектов, вырабатывавших и продвигавших «официальную» точку зрения.
Данная ситуация может быть проиллюстрирована при помощи двух приведённых ниже блок-схем.
На первой из них изображены основные источники информации и влияния на Президента Республики Беларусь по вопросам национальной безопасности и политической ситуации по состоянию на начало кризиса (17 февраля 2017 г.).
Красным цветом отмечен Комитет государственной безопасности и субъекты, принимавшие активное участие в кризисной динамике, на которые КГБ постоянно оказывает или оказывал в кризисный период решающее влияние. Синим цветом отмечены субъекты, независимые от КГБ и компетентные докладывать по тематике политического кризиса (отдельным его аспектам). Зелёным цветом отмечены субъекты, независимые от КГБ и не компетентные докладывать по тематике политического кризиса. Бледно-синим цветом отмечены субъекты, которые либо были недееспособны/неактивны в период кризиса, либо публично не проявили себя, что затрудняет оценку их позиции (ПНБ, СБП, ОАЦ).
На второй схеме приводятся те же субъекты по состоянию на 22 марта 2017 г., после того, как «особые позиции» Генеральной прокуратуры и Госпогранкомитета были сведены на нет.
Рассматривая схему, следует учитывать, что в состав Государственного секретариата Совета Безопасности входят представители КГБ (включая одного заместителя Госсекретаря), что тоже создаёт возможности для влияния. Кроме того, после ограничения Президентом поля активности Госсекретариата СБ, его возможности подвергать сомнению информацию, предоставляемую в рамках кризиса МВД и КГБ, резко снизились. Иными словами, существенное влияние КГБ и МВД на ряд ключевых структур, обеспечивающих информирование Президента Республики Беларусь и общественности по вопросам общественно-политической ситуации, не было уравновешено на аппаратном уровне. Особенно — в условиях реорганизации и политической слабости Администрации Президента.
Следует отметить, что после ряда скандалов вокруг МВД и КГБ в 2016 и начале 2017 года, а также в условиях идущей реформы правоохранительных органов, оба ведомства были объективно заинтересованы в наращивании собственных аппаратных позиций. Однако их действия заслуживают специального изучения и оценки. Здесь же следует отметить, что независимо от их намерений, уровня профессионализма и характера политической позиции описанное выше положение дел (несбалансированность информационных потоков) несёт существенные риски для эффективности государственного управления в условиях политического кризиса и в конченом счёте — для национальной безопасности, что и проявилось в ходе событий февраля—марта 2017 г. в Беларуси.
Выводы и рекомендации
Таким образом, кризис февраля—марта 2017 года в Беларуси был закономерным следствием несбалансированности информационных потоков в системе государственного управления. То понимание сути происходящих процессов, включая протестные выступления, международную ситуацию, которое было выработано в рамках Комитета государственной безопасности, не было сбалансировано другими оценками. Этому способствовало, вероятней всего, не само отсутствие альтернативных оценок, а отсутствие у их субъектов аппаратно-политического веса, достаточного для отстаивания подобных альтернативных оценок и решений, принимаемых на их основе. В частности, единственный институт, который мог сбалансировать оценки КГБ по внутриполитическим вопросам, — Администрация Президента, — оказался в период кризиса в значительной мере недееспособным по причине своей недавней (и частично продолжающейся) реорганизации.
Множественные негативные последствия политического кризиса февраля—марта 2017 г. поставили под вопрос как международное положение Республики Беларусь, так и внутренний мир и спокойствие в белорусском обществе. Действия властей на протяжении апреля—мая 2017 г., поддержанные дополняющей их позитивной динамикой со стороны внешних сил (прежде всего, Китая и Украины, а также Европейского союза), позволили предотвратить реализацию худшего сценария и во многом свести на нет негативные эффекты, вызванные кризисом.
Тем не менее, и сегодня, по прошествии нескольких месяцев после событий 25 марта 2017 г., ситуация остаётся не вполне однозначной. В попытке «похоронить» кризис власти приняли и продолжают принимать решения, подрывающие доверие к государственным институтам. В частности, из наиболее поздних таковым является решение по жалобе на действия Мингорисполкома в связи с заявкой на проведение массового мероприятия 25 марта 2017 г. Продолжается дело «Белого легиона», информацию о котором общественность получала почти исключительно из пропагандистских материалов государственных СМИ, призванных создать впечатление виновности обвиняемых ещё до суда, что является грубым нарушением основополагающих конституционных, уголовно-правовых и уголовно-процессуальных принципов и норм. Все фигуранты дела оказались на свободе (что подтверждает заведомую ложность обвинений), однако обвинения с части из них до сих пор не сняты. Власти сохраняют конфронтационную риторику в отношении не только оппозиции, но и независимых СМИ, которые в свою очередь придерживаются аналогичных установок в отношении власти, что в целом подрывает возможности достижения национального единства. Не проводится честный и открытый критический анализ событий февраля—марта 2017 г., что во многом способствует «консервации» уязвимостей в системе государственного управления, отмеченных выше.
Всё это в совокупности с сохранением напряжённости в белорусско-российских отношениях означает, что повторение в том или ином виде кризиса является в высокой степени вероятным событием. Данный факт вызывает особую обеспокоенность ввиду имеющихся международных тенденций и предстоящих событий, которые имеют или могут иметь широкий политический резонанс. К их числу можно отнести введение новых санкций США против России и углубление конфронтации России и Запада, проведение учений «Запад — 2017», проведение избирательных кампаний (и возможного референдума) в Беларуси и президентских выборов в России. Вопреки многократно высказывавшейся на международном уровне озабоченности по поводу проведения учений «Запад — 2017», главную угрозу стабильности в данном контексте представляет не сам факт проведения учений и временного присутствия российский войск на территории Беларуси, а способность Беларуси противостоять попыткам социально-политической дестабилизации и смены режима.
Учитывая изложенное, представляется необходимым предпринять меры, направленные на снижение вероятности реализации негативного сценария развития событий. С этой целью предлагаются приведённые ниже рекомендации.
Расследование событий кризиса
1. Представляется необходимым провести всестороннее внутреннее расследование событий февраля — марта 2017 г., включая вопросы качества разведывательной информации и социологических служб о протестах, происхождения и распространения недостоверной информации (взятой из российских источников) о подготовке массовых беспорядков, ключевые аспекты действий сотрудников МВД, характер информационного сопровождения и др.
2. Часть расследования, описанного выше, целесообразно провести или обсудить в открытом виде, например, в форме парламентского расследования либо парламентских слушаний.
Информационное и аналитическое обеспечение принятия решений
3. Необходимо обеспечить сбалансированность информационных потоков, на основе которых принимаются решения, касающиеся внутренней политики, особенно в кризисной ситуации. Исключить вероятность принятия решений на основе информации из одного источника и на основе непроверенной информации. Усилить роль Администрации Президента и Службы безопасности Президента в информационно-аналитическом обеспечении принятия решений.
4. Срочно требуется изменить порядок информирования Главы государства о текущих событиях, в том числе — в кризисных ситуациях, чтобы исключить искусственное «нагнетание» напряжённости, как это произошло
5. Необходимо обеспечить политическую (а не репрессивную) логику при принятии решений (в том числе — в кризисных ситуациях), затрагивающих значительное число граждан и способных повлиять на уровень доверия населения государственным институтам. Реакция населения и отдельных его групп (не обязательно представляющих большинство) должна стать важным ориентиром при принятии политических решений.
Информационная политика
6. Необходимо обеспечить реализацию единой политической линии в информационной политике государства, воплощающей объявленную властями политику национального единства. Такая политика должна создавать общее политическое пространство и систему координат, исключать двойственное толкование ключевых принципов и приоритетов государства. В особенности необходимо исключить практику распространения различных картин происходящего в разных аудиториях (особенно — таких специфических аудиториях, как личный состав силовых структур).
7. В рамках выработки единой политической линии и дальнейшей реализации информационной политики целесообразно отказаться от конфронтационных подходов, усиливающих существующие и создающие новые линии разделения в белорусском обществе (включая соответствующую риторику). Меры государственной политики, в том числе непопулярные (как Декрет № 3) должны формулироваться и освещаться государственными СМИ в конструктивном ключе, не допуская противопоставление одних социальных групп другим.
8. Требуется усиление координирующей роли Пресс-службы и Пресс-секретаря Президента Республики Беларусь в обеспечении проведения целостной информационной политики государства в целях обеспечения национального единства.
9. Необходимо исключить практику прямого воздействия спецслужб на работу государственных СМИ, включая передачу для обязательного освещения «горячих» материалов (особенно — непроверенных и заведомо недостоверных), даже если эти материалы были утверждены на высоком политическом уровне. Профессиональная позиция журналистов, стандарты журналистской работы и независимость СМИ должны уважаться, в том числе в рамках работы государственных СМИ.
10. Необходимо покончить с практикой «анонсирования виновности» фигурантов уголовных дел сотрудниками спецслужб, правоохранительных органов через государственные СМИ, как по делам с политическим звучанием, так и по иным делам (например, коррупционного характера).
Работа правоохранительных структур
11. Политика национального единства должна в первую очередь коснуться силовых структур Республики Беларусь, идеологической и информационной работы в них. Работа спецслужб и правоохранительных органов должна быть освобождена от идеологических шор, подрывающих их эффективность и способствующих выработке ложных оценок.
12. Необходимо обеспечить повышение квалификации сотрудников правоохранительных органов и спецслужб Республики Беларусь с опорой на передовой международный опыт, прежде всего, Китая, США, Великобритании, Германии.
13. В целях повышения доверия к силовым структурам целесообразно исключить практику анонимных действий сотрудников правоохранительных органов и спецслужб в отношении лиц, не представляющих общественной опасности (таких, как мирные участники массовых мероприятий).
14. Необходимо обеспечить полную прозрачность хода расследования и возможного судебного разбирательства по делу «Белого легиона». Представляется целесообразным не допустить начала судебного разбирательства и тем более — вынесения приговора на основании одних только «признательных показаний» свидетелей и обвиняемых.
Общеполитические вопросы
15. Необходимо исключить любые действия любых государственных субъектов, направленные на «встраивание» Республики Беларусь в чуждую её национальным интересам логику поведения и интерпретации событий. Любые попытки подрыва официальной политики белорусского государства как донора региональной стабильности и безопасности, а также подмены соображений национальной безопасности иными соображениями должны быть расследованы и пресечены независимо от идеологических и геополитических соображений.
16. Учитывая растущую нестабильность в политической системе Российской Федерации, необходимо сохранять полную готовность к нейтрализации попыток давления или совершения односторонних агрессивных действий со стороны России в отношении Республики Беларусь на протяжении всего 2017 года. Особого внимания требует внутриполитическая ситуация накануне и во время совместных учений «Запад—2017».
Международное сообщество
17. Международному сообществу следует оценить, что, несмотря на тяжёлый политический кризис февраля—марта 2017 г., Республика Беларусь сохранила свою приверженность позиции донора региональной стабильности и безопасности, в том числе — добилась согласования невысокого уровня военного присутствия Российской Федерации на своей территории в ходе учений «Запад — 2017». Это значит, что, несмотря на все сложности белорусско-российских взаимоотношений Беларусь может рассматриваться как надёжный партнёр в обеспечении международной стабильности и безопасности в регионе.
18. Учитывая позицию Республики Беларусь, странам НАТО и самому блоку следует уделить внимание выработке и реализации мер укрепления доверия и иных шагов, которые позволили бы избежать подрыва названной позиции Минска. При всей актуальности для ЕС и НАТО задач сдерживания России следует учитывать, что сохранение нейтральной региональной роли Беларуси является самым эффективным и наименее затратным способом сдерживания напряжённости в регионе.
19. Европейскому союзу целесообразно предпринять попытку переформулирования целей и задач своей политики в отношении Республики Беларусь в терминах конкретных практических результатов с учётом геополитического фактора. Ценностный подход ЕС не должен быть отброшен, но должен быть облечён в практические цели, задачи и условия.
20. В рамках нового подхода ЕС к выстраиванию отношений с Республикой Беларусь было бы целесообразно реализовать инициативу по созданию фонда поддержки гражданского общества, в рамках которого решения по поддержке принимались бы открыто и прозрачно независимой в своих действиях комиссией, включающей представителей как ЕС, так и Республики Беларусь (государственных органов и гражданского общества).
Неправительственные структуры
21. Учитывая сохраняющуюся угрозу повторения в том или ином объёме событий февраля—марта 2017 г., а также урон взаимному доверию и региональной стабильности, который подобные события уже нанесли и могут нанести, неправительственным экспертным структурам стран региона целесообразно организовать работу по укреплению доверия и обеспечению прозрачности. В частности, такая работа на первом этапе должна предполагать исследование «официальной» версии белорусской стороны в ходе кризиса февраля—марта 2017 г. и выявление каких-либо фактов, свидетельствующих об обоснованности данной версии. Подобное исследование должно также включать изучение иных, выходящих за рамки белорусской «официальной» версии, фактов вовлечённости тех или иных лиц или структур. В последующем данная работа могла бы носить характер взаимного информирования неправительственных представителей региональных государств о ситуации в области безопасности.