Недавно Александр Лукашенко заявил о готовности отправить 10 тысяч белорусских миротворцев на восток Украины в случае достижения соответствующей договоренности между Москвой и Киевом. И хотя опция проведения миротворческой миссии ООН на Донбассе сегодня является маловероятной, это не означает, что в среднесрочной перспективе она не будет востребована. Поэтому ее подготовку необходимо уже начинать сейчас. И Беларусь как одно из первых государств, выступивших с инициативой необходимости проведения миротворческой операции ООН на Донбассе, может внести самый непосредственный вклад в ее планирование и проведение.
Для решения конфликта на востоке Украины понадобится проведение комплексной миротворческой миссии по мандату ООН, сочетающей военно-политическую и полицейскую компоненты, а также компонент постконфликтного восстановление разрушенной социальной и экономической инфраструктуры.
Новый импульс
Идея проведения миротворческой миссии на востоке Украины не нова. Еще в августе 2014 года, в самый разгар российско-украинского конфликта, экспертная группа, состоящая из бывших высокопоставленных лиц и ведущих аналитиков России и США, собралась на финском острове Бойсто и разработала одноименный «План Бойсто» разрешения российско-украинского конфликта, состоявшего из 24 пунктов. Согласно одному из пунктов, предлагалось сформировать и разместить в зоне конфликта миротворческую миссию по мандату ООН в соответствии с Главой 7 Устава ООН.
В последствие различные экспертные группы формулировали свои предложения по поводу возможных параметров миротворческой операции на Донбассе. Однако новый импульс дискуссиям на эту тему безусловно придали консультации между спецпредставителем США по Украине Куртом Волкером и помощником президента России Владиславом Сурковым, главным содержанием которых стал вопрос проведения миротворческой операции ООН на востоке Украины.
В контексте этих консультаций в преддверии Мюнхенской конференции по безопасности, прошедшей в середине прошлого месяца, был подготовлен доклад на тему «Может ли ООН восстановить единство Украину» (Canthe United Nations Unite Ukraine?). Он был написан экспертом Гудзонуского института (Hudson Institute) Ричардом Гоуэном по заказу консалтинговой компании «Расмуссен Глобал» (Rasmussen Global), которую возглавляет Андерс фог Расмуссен — бывший генеральный секретарь НАТО и нынешний советник украинского президента Петра Порошенко. Доклад посвящен содержанию и параметрам потенциальной миротворческой миссии ООН на Донбассе.
План Рассмусена-Гоуэна
В докладе дается оценка возможности проведения международной миротворческой операции на востоке Украины на основе опыта подобных миссий на Балканах, в Ливане и в других местах.
Миротворческая миссия НАТО или ЕС в настоящее время политически невозможна, учитывая российскую позицию по данному вопросу. Более вероятными являются следующие альтернативные варианты: 1) операция с участием военных, полицейских и гражданских компонентов под командованием ООН; 2) миссия с участием независимых военных многонациональных сил; 3) миссия, состоящая из полицейского и гражданского компонентов под руководством ООН. Каковым бы ни был состав контингента миротворческой операции, она должна решать три основные задачи:
• Обеспечение стабильной и безопасной обстановки на всем Донбассе, включая создание гарантий для Киева, что Россия откажется от прямого военного вмешательства.
• Обеспечение выборов представителей востока Украины в Верховную Раду, чтобы разблокировать прогресс в реализации Минских соглашений, которые связывают вопросы проведения выборов с восстановлением суверенитета Киева над регионом.
• Контроль общественного порядка и гражданских аспектов реинтеграции после выборов, максимизируя доверие местного населения к этому процессу.
В докладе утверждается: либо хорошо оснащенные миротворческие силы ООН, либо многонациональные независимые силы могли бы выполнить данные задачи, но их успешное выполнение будет зависеть от способности собрать
Успех проведения миротворческой операции, помимо совокупности военных, полицейских, социально-политических и экономических факторов, во многом будет зависеть от достижения базового политического консенсуса между Россией и Украиной. Без принципиального решения Москвы отказаться от практики дестабилизации Донбасса, проведение миротворческой операции является невозможным.
Военные факторы
Москва должна вывести свои собственные регулярные силы из региона и оказать давление на лидеров Донецкой Народной Республики (ДНР) и Луганской Народной Республики (ЛНР), чтобы те согласились принять миротворцев и отказались от проведения собственных военных операций. Даже если это возможно, миротворцы могут столкнуться с насильственным и ненасильственным сопротивлением, а Россия может спровоцировать новую дестабилизацию или вновь отправить свои военные силы, если в Кремле захотят сорвать процесс реинтеграции Донбасса. Миротворческая миссия не сможет реалистично бороться за контроль над восточной Украиной в связи с устойчивыми военными вызовами, генерируемыми Россией.
Тем не менее, миротворческие силы могли бы способствовать стабильности через обеспечение следующих условий безопасности:
• Заверение Киева через постоянное присутствие на российско-украинской границе протяженностью 409 км, отслеживая любые потенциальные вторжения регулярных российских войск и выступая в качестве фактора сдерживания подобных действий.
• Контроль над вооружением и личным составом сепаратистских сил, сосредоточение персонала ДНР и ЛНР, оружия и арсеналов на специальных безопасных базах в качестве первого шага к демобилизации и переподготовке к мирной жизни.
• Использование ограниченной силы для защиты гражданских лиц и мирного процесса, предпринимая меры для сдерживания и, если необходимо, противодействия группам нарушителей мирного процесса со всех сторон.
Полицеские факторы
Опыт Косово и Восточной Славонии (одна из сербских автономных областей в Хорватии, вошедших в самопровозглашенную в 1991 г. Республику Сербскую Крайну) показывает, что международные вооруженные силы не могут поддерживать общественный порядок в одиночку и требуют полицейской поддержки. Поэтому миротворческой миссии на востоке Украины потребуется полицейский компонент численностью от 2 до 4 тысяч для:
• Мониторинга сотрудников службы безопасности ДНР и ЛНР на первом этапе развертывания.
• Развертывания сформированных полицейских подразделений для прямого реагирования на общественные беспорядки.
• Переподготовки персонала ДНР и ЛНР для правоохранительных органов при украинском контроле.
ООН имеет значительный опыт полицейской деятельности. Как ЕС, так и ОБСЕ работали над подготовкой и реформой полицейских структур с
Политические, социальные и экономические факторы
Социальные факторы миротворческой миссии будут играть столь же решающую роль, что и факторы обеспечения безопасности. Полномасштабное международное администрирование ДНР и ЛНР по модели Косово вряд ли найдет поддержку Киева. Тем не менее, Украине необходимо будет принять высокий уровень международного контроля над выборами в украинский парламент и долгосрочными усилиями по социально-экономической реинтеграции Донбасса, предусмотренными Минскими соглашениями. Для достижения компромиссов между Киевом и руководством ДНР и ЛНР необходим авторитетный международный политический лидер — возможно, специальный представитель Генерального секретаря ООН.
Чтобы провести выборы в соответствии с Минскими соглашениями, миротворцам необходимо:
• Создать безопасную среду для кандидатов всех участвующих сторон в кампании до выборов.
• Предотвратить запугивание и злоупотребления на выборах в день самого голосования.
• Обеспечить достоверность и справедливость окончательных результатов выборов.
Несмотря на то, что полностью координируемый на международном уровне избирательный процесс может быть неприемлем для Киева, США и ОБСЕ могут взять на себя оперативную ответственность за проведение опросов под эгидой избирательной комиссии с участием представителей всех сторон. ЕС может развернуть независимую миссию наблюдателей для проведения опросов.
Для решения социально-экономических проблем миротворческая миссия должна будет развернуть:
• Гуманитарные агентства, чтобы справиться с неизбежными потоками людей из и в ДНР и ЛНР на первом этапе, когда многие мирные жители могут ощущать себя незащищенными.
• Юристов, экспертов в области экономики и в области гражданского общества для работы с различными социальными группами в ДНР и ЛНР по вопросам постконфликтного восстановления и реинтеграции в украинские государственные структуры.
• Экспертов в сфере государственного управления и медиаторов, которые бы вошли в состав совместных комитетов с участием представителей Украины и ДНР/ ЛНР по возвращению конкретных секторов (здравоохранения, образования и т.д.) социальной и экономической сфер под контроль Киева.
Чтобы миротворческая операции на востоке Украины стала возможной, Киеву и Москве необходимо достигнуть стратегического взаипонимания. В случае Киева это означает не только выполнение своих обязательства в рамках Минских соглашений, но также вывод собственных сил безопасности из зоны боевых действий, в то время как миротворцы обеспечивали бы безопасность этого региона. В случае Москвы это означает обязательства избегать прямого вмешательства или провоцирования дестабилизации в будущем, выполняя свои обязательства согласно Минским соглашениям, в том числе обеспечивая безопасность границы с Украиной.
Как Россия и Украина могут достичь такого стратегического понимания, выходит за рамки представленного доклада. Тем не менее, по мысли Ричарда Гоэна, существуют четыре фактора, которые могли бы мотивировать Москву:
• Достоверные гарантии западных стран по облегчению некоторых самых болезненных санкций, введенных после вмешательства России в Украину в 2014 году, с четким графиком.
• Значительное усиление хаоса в ДНР и ЛНР, влекущее существенные политические и финансовые издержки по удержанию Россией этого региона под своим контролем.
• Внутреннее давление в России, исходящее от санкций или общественного недовольства после президентских выборов 2018 года, побуждая Путина к деэскалации.
• «Комплексная сделка» с Москвой, предполагающая разрядку в Украине, привязанная к западным уступкам по Сирии и, возможно, другим кризисам, подобным с Северной Корее.
Несмотря на фундаментальность проделанной работы при подготовке данного доклада, план Расмуссена-Гоуэна не учитывает ряд геополитических мотиваций и установок Кремля, которые являются ключевыми для понимания ситуации и перспектив разрешения российско-украинского конфликта.
План Лукашенко
Первым политиком, который заявил о готовности отправить миротворцев на Донбасс сразу же после начала российско-украинского конфликта в 2014 году, стал белорусский президент А. Лукашенко. В следующий раз он заявил о необходимости отправки белорусских миротворцев для деэскалации конфликта на Донбассе в середине февраля 2015 года. К этому времени сепаратистские формирования ДНР и ЛНР при поддержке российской армии взяли в оперативное окружение ряд подразделений и соединений украинских вооруженных сил, МВД и Нацгвардии в районе Дебальцево (так называемый «Дебальцевский котел»).
При обязательном условии согласия всех враждующих на востоке Украины сил Беларусь готова была предложить решение проблемы «Дебальцевского котла» в течение суток. Беларусь была готова быть не просто посредником, а усилиями белорусских вооруженных сил создать коридор для вывода украинских солдат из зоны конфликта. При этом белорусская сторона предлагала принять в Беларуси вооружение и военнослужащих Украины под гарантии того, что «они больше никогда не будут воевать».
Помимо введения миротворческого контингента для вывода подразделений украинских военнослужащих, оказавшихся зажатыми в «котлах», Минск готов был отправить миротворцев для разделения конфликтующих сторон и развертывания на линии разграничения между ними, а также установления контроля над российско-украинской границей. Правда, все эти миротворческие инициативы так и оставались проигнорированы международным сообществом, прежде всего Россией, и не получили какой-либо серьезной экспертной и практической проработки.
Наконец, после опубликования доклада Ричарда Гоуэна Александр Лукашенко заявил о готовности отправить на восток Украины 10 тысяч белорусских миротворцев, если Россия и Украина достигнут соответствующего соглашения.
Именно достижение реального соглашения между Киевом и Кремлем о возможности проведения миротворческой миссии ООН на востоке Украины является главным условием ее успешности. Однако нынешняя позиция России по данному вопросу оставляет мало шансов для достижения такого соглашения в ближнесрочной перспективе.
Российская позиция, тактика и стратегия
С самого начала обсуждения идеи о необходимости отправки миротворцев ООН на Донбасс Кремль высказывал свою скептическую оценку данной инициатив. Наконец, когда в феврале 2015 года президент Украины Петр Порошенко подал запрос в ООН на проведение миротворческой миссии в восточной Украине в качестве средства разрешения конфликта, российская сторона выступила резко против, заявив о том, что данная инициатива не соответствует Минским соглашениям.
С точки зрения Москвы достижение нового пакета Минских соглашений в феврале 2015 года в рамках Нормандского саммита в Минске являлось серьезной дипломатической победой, решающей сразу три важные задачи. Во-первых, как уже ранее нами было доказано, так называемая дорожная карта имплементации Минских соглашений была принята в российской редакции. Они были составлены таким образом, чтобы де-факто межгосударственный конфликт между Россией и Украиной превратить во внутриукраинский конфликт (гражданскую войну) между центром и восточным регионом — Донбассом. Сама же Россия в этой логике не является участницей конфликта, а лишь оказывает содействие для того, чтобы организовать диалог между самопровозглашенными ДНР и ЛНР, с одной стороны, и украинскими центральными властями, с другой стороны. Идеальным вариантом для Кремля является возвращение этих территорий в состав Украины с особым статусом, с помощью которого Москва могла бы влиять на внутриполитические и внешнеполитические процессы всей Украины.
При этом российская сторона смогла убедить Германию и Францию в необходимости принять кремлевскую редакцию новых Минских соглашений, которую ранее Берлин и Париж отказывались одобрять. Мотивы двух европейских столиц, по-видимому, заключались даже не в том, чтобы с помощью таких уступок заморозить конфликт на Донбассе, сколько не допустить дальнейшую эскалацию военно-политической напряженности между Россией и Западом в целом.
Во-вторых, предметом Минских соглашений является разрешение конфликта на востоке Украины. В результате проблема Крыма в них вообще не фигурирует. Таким образом, Кремль смог вынести «крымский вопрос» за рамки переговорного процесса, пока на Донбассе тлеет очаг напряженности.
Наконец, в-третьих, сам факт участия России в переговорах в рамках нормандского формата и Трехсторонней контактной группы ОБСЕ обеспечивает Кремль аргументом, согласно которому Россия прилагает серьезные дипломатические усилия для разрешения конфликта на Донбассе.
При этом, как только возникает риск введения новых западных санкций против России, Кремль резко активизирует работу в данных форматах. Таким образом, Москва генерирует «миротворческие» сигналы для западной аудитории. И нужно сказать, некоторые европейские страны достаточно восприимчивы к ним, несмотря на отсутствие какого-либо прогресса в деле реального разрешения конфликта.
Аналогичную ситуацию можно обнаружить и в случае с изменением позиции России по вопросу проведения миротворческой операции ООН на Донбассе. На резко противоположную в сравнении с позицией в предшествующие годы Кремль вдруг встал сразу после того, как в начале августа 2017 года Дональд Трамп подписал закон «О противодействии противникам Америки посредством санкций», расширяющий санкционное давление против России. Уже 5 сентября 2017 года Владимир Путин поручил министру иностранных дел Сергею Лаврову внести в Совет Безопасности ООН резолюцию о размещении миротворцев ООН в Донбассе.
Тогда российская позиция по вопросу ввода миротворцев ООН на восток Украины сводилась к трем пунктам. Во-первых, речь может идти только о функции обеспечения безопасности сотрудников Специальной мониторинговой миссии ОБСЕ. Во-вторых, миротворческие силы ООН должны находиться в этой связи на линии разграничения и ни на каких других территориях. В-третьих, решение этого вопроса должно состояться не иначе, как после разведения сторон и отвода тяжелой техники, что не может быть решено без прямого контакта с представителями самопровозглашенных республик ДНР и ЛНР.
Далее, после нескольких раундов консультаций между спецпредставителем США по Украине Куртом Волкером и помощником президента России Владиславом Сурковым, российская сторона заявила о возможности поэтапного развертывания миротворческой миссии ООН на всей территории Донбасса, синхронизируя этот процесс с выполнением Киевом Минских соглашений. По мысли Москвы, последний этап развертывания миротворцев ООН на всей подконтрольной ДНР и ЛНР территории, включая передачу под контроль российско-украинской границы, может состояться только после того, как Киев примет закон об амнистии и особом статусе этих территорий, а также после проведения выборов на Донбассе.
Правда, с приближением президентских выборов в России Владимир Путин отыграл назад ряд предложений, вернувшись к первоначальной трактовке параметров миротворческой миссии с ее локализацией лишь вдоль линии ограничения и только для охраны сотрудников ОБСЕ.
Кстати, в такой же интерпретации вопрос миротворческой миссии ООН фигурирует в недавнем обзоре Главного управления (бывшее ГРУ) Генерального штаба Вооруженных сил Российской Федерации «Международная обстановка и угрозы национальной безопасности России», в котором отмечается, что украинские власти принимают все возможные меры в цепях недопущения реализации российской инициативы о развертывании в зоне конфликта в Донбассе миротворческого контингента ООН для обеспечения охраны сотрудников Специальной мониторинговой миссии ОБСЕ. Так как Киев хотел бы трансформировать ее в крупномасштабную миротворческую операцию на всей неподконтрольной украинским властям территории Донецкой и Луганской областей, в том числе у границы с Россией.
Такая изменчивость российской позиции по вопросу миротворчества свидетельствует о том, что Кремль на данном этапе дискуссии пытается заболтать данную тему и не настроен на серьезный разговор. А сам факт переговоров на этот счет используется для того, чтобы генерировать миротворческий сигналы для ряда западных стран.
Милитаризм, пронизывающий послание Владимира Путина Федеральному Собранию, оставляет мало надежд на то, что после президентских выборов российская сторона вернётся к серьезному разговору по вопросу развертывания миротворческой миссии ООН на Донбассе (как минимум до тех пор, пока Кремль дополнительно не навяжет западным странам переговоры по пакетной стратегической сделке).
Это связано с опасениями Кремля, в соответствии с которыми согласие на проведение миротворческой операции на востоке Украины, может привести к фиксации межгосударственной природы вооруженного конфликта между Россией и Украиной со всеми вытекающими международно-правовыми последствиями. Кстати, именно поэтому спецпредставитель Госдепартамента США по Украине Курт Волкер настаивает на том, что ЛНР и ДНР должны быть расформированы. По его оценке, ДНР и ЛНР — это образования, созданные Россией для создания политического факта на местах, для маскировки роли России и поддержания продолжающегося конфликта. Поэтому для них нет места в конституционном порядке Украины.
Однако главная причина, почему Москва на самом деле не готова всерьез вести переговоры о миротворческой миссии ООН на востоке Украины, заключается в том, что в Кремле прекрасно понимают: как только будет решена проблема Донбасса, Украина и международное сообщество сразу же поднимут вопрос о незаконной аннексии Крыма.
Изначально, провоцируя дестабилизацию на востоке Украины, Москва пыталась решить несколько тактических и стратегических задач. Во-первых, создать постоянный очаг напряженности, чтобы оказывать давление на украинские власти и с помощью эскалации конфликта осуществлять стратегическое запугивание ряда европейских стран (что было продемонстрировано в случае с заключением нового пакета Минских соглашений в нормандском формате в российской редакции как раз в момент формирования «Дебальцевского котла» в феврале 2015 года).
Во-вторых, созданная серая зона на востоке Украины и перманентный конфликт оказывает серьезное влияние на социально-экономическую и политическую ситуацию во всей Украине. Такое положение, наряду со внутренними проблемами в виде коррупции и неэффективности управления, не позволяет украинским властям проводить необходимые реформы. Наконец, сам неразрешенный конфликт с формальной точки зрения препятствует интеграции Украины в евроатлантические структуры.
В-третьих, спровоцировав дестабилизацию Донбасса, Кремль смог вынести за скобки переговорной повестки дня проблему Крыма и обеспечить таким образом военное-политическое «прикрытие» Крымского полуострова. Уход же с Донбасса Кремль все время пытался обменять на международное признание Крыма частью Российской Федерации и облегчение санкционного режима со стороны Запада.
Одним из стратегических мотивов, побудившим Кремль совершить аннексию Крыма, стало опасение утраты военно-морской базы российского Черноморского флота в результате интеграции Украины в евроатлантические структуры.
Таким образом, чтобы разрешить конфликт на востоке Украины, необходимо выработать такое «пакетное» решение в привязке к крымской проблеме, которое было бы приемлемо как для Украины, так и для России.
Продолжение — 10 000 белорусских миротворцев на Донбассе. Дорожная карта (2)