Первая часть — 10 000 белорусских миротворцев на Донбассе. Дорожная карта (1)
На сегодняшний день вероятность того, что в Кремле примут политическое решение об уходе с Донбасса, открывающее возможность для проведения миротворческой операции ООН на востоке Украины, является очень малой. В краткосрочной перспективе, то есть в ближайшие два-три года, Москва будет продолжать использовать серую зону на Донбассе для решения своих внешнеполитических целей и задач на украинском и западном направлениях. Тем не менее, после 2020 года сценарий проведения миротворческой миссии становится более вероятным.
И это означает, что к такому развитию событий необходимо готовиться уже сейчас. При этом разработка мандата гипотетической миссии, комплектование и подготовка миротворческого контингента, планирование и проведение операции должны проводиться в строгом соответствии с международными стандартами и исходя из опыта проведения миротворческих операций ООН.
Условия и горизонт возможности миссии
Российские стратеги полагают, что содержание Донбасса, которое составляет по различным оценкам от USD 1,5 до 2 млрд в год, включая гуманитарную помощь, является посильной ношей ради достижения стратегической цели — удержания Украины в сфере российского влияния.
К тому же в Кремле уверены, что в случае с Украиной возможна реализация так называемого грузинского сценария разрядки и последующей нормализации отношений. Процесс нормализации грузино-российских отношений начался спустя всего 5 лет после «пятидневной» российско-грузинской войны в 2008 году с уходом с поста президента Михаила Саакашвили и приходом к власти премьер-министра Бидзины Иванишвили в 2012 году, имеющего пророссийскую ориентацию и давние бизнес-интересы в России, даже несмотря на прозападную риторику.
По аналогии с грузинским кейсом в Москве полагают, что подобный сценарий вполне осуществим и в случае с Украиной. Для его успеха необходимо провести мягкий вариант смены режима, приведя к власти новое руководство и правительство, ориентирующееся на нормализацию отношений с Россией. С учетом сохраняющихся до сих пор у Кремля каналов влияния на внутриполитическое поле Украины (включая как системные, так и радикальные силы), даже несмотря на де-факто состояние войны с Россией, реализация этого сценария кажется не таким уж фантастическим событием, особенно — в преддверии украинских парламентских и президентских выборов в 2019 году.
Таким образом, план состоит в том, чтобы оказать влияние на ход этих кампаний, чтобы к власти пришли такие политические силы, которые были бы готовы обсуждать выполнение Минских соглашений в интерпретации Кремля. Это позволило бы Москве выйти из конфликта с Украиной на своих условиях.
Хотя возможны и другие опции, включая эскалацию военно-политической напряженности в отношениях с Украиной, особенно в контексте разгорающегося газового конфликта между Киевом и Москвой. Поддержание военно-политической напряженности на Донбассе с возможной эскалацией ситуации дает Москве дополнительный аргумент перед западными партнерами в продавливании газопроводных проектов «Турецкий поток» и «Северный поток — 2» в обход Украины.
Реальная же перспектива проведения миротворческой миссии ООН на Донбассе открывается лишь в горизонте после 2020 года. Конечно, на динамику изменения позиции Кремля по этому вопросу будет влиять как решимость западных стран в продолжении курса на сдерживание России, в том числе через наращивание санкционного давления, так и способность Москвы подрывать евроатлантическую солидарность и единство, для чего в российском арсенале до сих пор достаточно и средств, и инструментов, и стратегических намерений.
К тому же для изменения позиции России в пользу проведения миротворческой миссии ООН на Донбассе и Украине, и международному сообществу придется предложить пакетную сделку, связанную с Крымом. Это очень сложный политический и геополитический вопрос, который заслуживает отдельного исследования.
Но если исходить из императива восстановления территориальной целостности Украины и реального стремления России избавиться от санкционного бремени Запада, такая пакетная сделка могла бы включать в себя уход России из Донбасса и возвращение территории Крыма в состав Украины за исключением города Севастополя и еще нескольких территорий, где располагаются объекты российского Черноморского флота. Эти территории могут быть переданы в долгосрочную аренду Российской Федерации, например, на 100 лет (как в случае аренды Гонконга Великобританией), или же и вовсе могут быть переданы в какой-то иной форме Российской Федерации на условиях, прописанных в мирном соглашении между Россией и Украиной. При этом, безусловно, подобное мирное соглашение должно включать в себя и обязательства России по выплате материальной компенсации Украине за ущерб, нанесенный в ходе конфликта, а также новую систему экономических и военно-политических гарантий, не ограничивающих геополитический выбор.
Подобные рассуждения по поводу сделки легки лишь в теории. На практике же они сталкиваются с совокупностью как внутри-, так и внешнеполитических факторов, осложняющих подобный исход.
В случае с Россией все осложняется раскручиваемой спиралью мобилизационно-милитаристской идеологии во внутренней политике и стратегией эскалационного доминирования — во внешней. Судя по всему, именно эти установки в совокупности с призывом к западной аудитории сесть за стол переговоров для легитимизации сложившегося статус-кво станут содержанием нового срока Владимира Путина, как минимум, первой его половины. А это значит, что Кремль будет крайне неохотно идти на какие-либо геополитические уступки. Владимир Путин уже неоднократно заявлял, что нет таких условий, при которых Крым был бы возвращен из состава РФ в состав Украины. Более того, стратегическая цель Кремля заключается в обмене ухода из Донбасса на признание международным сообществом Крыма частью России. Тем не менее, сама Россия в 2014 году своими агрессивными действиями в отношении дружественного государства Украины на практике показала, что принцип незыблемости государственных границ для нее не является священным. Если стала возможным аннексия Крыма и перекройка границ военным путем, почему его возвращение в состав Украины дипломатическим способом является невозможным?
Тем не менее, в перспективе
Это означает, что вероятность сценария проведения миротворческой миссии ООН на востоке Украины возрастает в промежутке между 2020 и 2024 годами.
Дефицит ресурсов
Беларусь, будучи одной из первых стран, которая выступила с инициативой о необходимости проведения миротворческой миссии ООН на востоке Украины, могла бы внести весомый вклад в процесс ее подготовки, планирования и реализации. Помимо политических условий ее возможности, главный вопрос сегодня заключается в том, какие страны и в каких объемах делегируют свои ресурсы и контингенты в состав миссии. Причём, это должны быть страны, чьё участие будет совместимо с целями и задачами данной миротворческой операции. Важно и то, кто возьмет основные финансовые расходы на планирование, организацию и проведение операции.
На период с 1 июля 2017 года по 30 июня 2018 года бюджет 14 из 15 миротворческих миссий ООН и материально-технического обеспечения Миссии Африканского союза в Сомали, а также для целей оказания технологической, логистической и прочей поддержки всем миротворческим операциям через глобальные центры обслуживания в Бриндизи (Италия) и Валенсии (Испания) и региональный центр обслуживания в Энтеббе (Уганда) составляет всего USD6,80 млрд. Для сравнения: в прошлый бюджетный цикл с 1 июля 2016 года по 30 июня 2017 года на эти цели ООН выделила USD7,87 млрд.
Согласно статистическим данным о численности военного и полицейского персонала в действующих миротворческих миссиях ООН по состоянию на 31 декабря 2017 года, наиболее подходящие для участия миротворческой операции на востоке Украины страны (с точки зрения плана Расмуссена-Гоуэна) выставили 3355 миротворцев: Австрия (203), Аргентина (328), Армения (207), Беларусь (5), Бразилия (252), Греция (169), Казахстан (5), Монголия (891), Португалия (172), Сербия (310), Чили (55), Швеция (379), Швейцария (32), Финляндия (347). Конечно, делегированные военнослужащие не исчерпывают всю численность миротворцев в национальных армиях этих стран. Как правило, в вооруженных силах данных государств имеется от миротворческой роты до миротворческой бригады. Однако даже если исходить из готовности этих стран внести максимальный вклад в миротворческую операцию ООН на востоке Украины, все равно для реализации плана Расмуссена-Гоуэна не хватает еще около
Белорусские возможности в проведении миротворческих операций под эгидой ООН крайне ограничены. В 2005 году была сформирована миротворческая рота в составе
Начиная с 2010 года белорусские военнослужащие принимают участие в миссии Временных сил ООН в Ливане (ВСООНЛ), присутствующих на юге этой страны с 1978 года и выступающих буферной зоной в более чем полувековом ливано-израильском конфликте. Местом дислокации белорусских миротворцев является непосредственно штаб-квартира ВСООНЛ, расположенная по соседству с небольшим населенным пунктом под названием Накура в юго-западной части зоны ответственности миссии. Белорусский контингент состоит из офицера многонационального штаба, двух врачей (хирурга и анестезиолога) и двух медицинских сестер соответствующих специальностей, проходящих службу в госпитале ВСООНЛ.
Официальный Минск сегодня придает большое значение участию в миротворческих операциях под эгидой ООН как инструменту повышения узнаваемости и укрепления имиджа Беларуси в мире. А президентом Александром Лукашенко перед оборонным ведомством поставлена задача усиливать взаимодействие по линии миротворчества с ООН, а также на двухсторонней основе. В 2015 году Беларусь присоединилась к обновленной системе учета выделенных национальных сил и средств для участия в миссиях ООН, в рамках которой наша страна передает информацию о возможностях по предоставлению миротворческого персонала в состав операций по поддержанию мира. В настоящее время Министерством обороны прорабатываются возможности задействования миротворческой роты в международной деятельности ООН по поддержанию международного мира и безопасности.
Для сравнения: в вооруженных силах Казахстана существует целая миротворческая бригада «Казбриг» численностью около 2000 военнослужащих, подготовленная по международным стандартам (ООН и НАТО). Она была создана в 2008 году, ее предшественником был казахстанский миротворческий батальон «Казбат», который появился в 2000 году. Миротворческая бригада существует и в составе Вооруженных сил Армении, военнослужащие которой имеют богатый опыт участия в операциях в Косово, Ираке, Афганистане и Ливане.
Специальный миротворческий фонд
Очевидно, что в случае гипотетической миротворческой миссии ООН на Донбассе просто так взять 10 тысяч белорусских военнослужащих и отправить их в состав миротворческого контингента будет проблематично. Это связано не только с тем, что 10 тысяч белорусских военных — это практически 45% сухопутных войск и почти одна пятая часть всех ВС Республики Беларусь (без учета гражданского персонала), и их отправка в состав миротворческого контингента серьезным образом скажется на боеспособности Вооруженных сил Беларуси и в целом на национальной безопасности белорусского государства. Немаловажным вопросом является соответствие выделяемого контингента миротворческим стандартам ООН.
Соответственно, целесообразно ставить вопрос о формировании новых миротворческих соединений в составе ВС Республики Беларусь на основе международных миротворческих стандартов ООН численностью
Беларусь не располагает всеми необходимыми финансовыми и материальными ресурсами для создания на постоянной основе новых миротворческих соединений данной численности в составе белорусской армии. Кроме того, подготовка и проведение самой миротворческой миссии на востоке Украины вряд ли станут возможными без выделения специального финансирования для целей ее реализации со стороны международного сообщества, например, через создание специального фонда подготовки и проведения миротворческой операции на востоке Украины.
Финансовыми донорами данного миротворческого фонда могли быть стать США, Китай, Германия и Франция, соседние с Украиной страны и другие государства (в том числе другие государства «Большой семерки» — Великобритания, Италия, Япония, Канада), а в перспективе — и сама Россия.
За счет данного фонда по линии военно-технического сотрудничества можно было бы частично профинансировать создание и подготовку новых миротворческих формирований в составе белорусских Вооруженных Сил для целей и задач будущей миссии на востоке ООН.
США выступают главными инициатором и двигателем сценария проведения миротворческой миссии ООН на востоке Украины. В свое время США запустили так называемую Глобальную инициативу миротворческих операций (Global Peace Operations Initiative/ GPOI) — финансируемую правительством программу помощи в области безопасности, направленную на укрепление международного потенциала для эффективного проведения операций ООН и региональных операций по поддержанию мира. Программа направлена на создание потенциала стран-партнеров через обучение и формирование навыков поддержания мира; увеличение числа боеспособных сил и сформированных полицейских подразделений, доступных для развертывания; содействие подготовке, материально-техническому обеспечению и развертыванию военных формирований и полицейских подразделений для операций по поддержанию мира.
GPOI была запущена в качестве вклада США в более широкий План действий Группы восьми (G8) по расширению глобальных возможностей для операций по поддержанию мира, принятый на Встрече «Большой восьмерки» на высшем уровне в 2004 году в Си-Айланде (США). Первоначально предлагаемый в качестве пятилетней программы (финансовые годы
При бюджете на общую сумму USD767 млн в течение финансового периода
Следует отметить, что формирование и подготовка миротворческих бригад в Вооруженных силах Армении и Казахстане, как и создание специальных миротворческих центров (армянский Центр подготовки миротворцев «Зар» и казахстанский Центр подготовки миротворческой бригады «КазЦентр») в том числе были профинансированы через GPOI, а также по линии международной военной материально-технической поддержки на двухсторонней основе другими западными странами. Подготовка миротворческого персонала в них осуществляется на основе сотрудничества с ООН и другими международными организациями, через программу НАТО «Партнерство ради мира», а также на двухстороннем уровне со странами-партнерами.
Правда, после победы на президентских выборах Дональд Трамп заявил о планах сокращения вклада США в финансирование миротворческих миссий ООН на USD 1 млрд. Тем не менее, США по-прежнему являются первыми по объему взносов на миротворческие цели ООН.
Китай в последнее время все больше заявляет о своей готовности играть ведущую роль в миротворческих операциях ООН. Расширение Китаем своего присутствия в операциях ООН становится символом растущего глобального влияния Пекина и его вклада в поддержание международного мира и стабильности.
Через миротворческие операции ООН за последние 28 лет прошло около 36 тысяч китайских военнослужащих. Если в 1990 году в составе миротворцев ООН было всего пять человек из КНР, то в 2018 году их было уже 2518. С июня 2010 года Китай предоставляет для миротворческих операций больше военнослужащих, чем любая другая страна Совета безопасности ООН, обойдя по этому показателю даже Францию. В 2007 году китайский генерал-майор Чжао Цзинмин впервые возглавил миротворческую миссию в Западной Сахаре (MINURSO). С 1990 по 2008 годы китайские миротворцы побывали в Камбодже, Демократической Республике Конго, Либерии, Судане, Ливане и ряде других стран, хотя это и были в основном медики, логисты, инженеры, саперы, полицейские и наблюдатели на выборах. Непосредственно боевые части (батальон в 1031 человек) Китай направил в Южный Судан в 2014 году и 400 солдат в Мали в 2013 году. Около 80% всех китайских миротворцев задействованы в Африке.
Сегодня Китай оплачивает свыше 10% общих расходов ООН на миротворческие операции, занимая вторую позицию после США.
Еще на саммите ООН по миротворчеству в сентябре 2015 года в США председатель КНР Си Цзиньпин анонсировал масштабную инициативу совершенствования и укрепления миротворческих операций ООН. В соответствие с ней, Китай намерен присоединиться к новой системе готовности миротворческих сил ООН. Для этого будет действовать постоянный контингент полицейских и миротворческих сил в составе 8 тыс. военнослужащих. 850 солдат этого контингента пополнят ряды т. н. авангардной (передовой) бригады ООН — группы быстрого реагирования, готовой к оперативной переброске в зоны конфликтов в периоды кризисов. Китай также рассмотрит просьбу ООН по направлению большего числа инженеров, работников транспортной сферы и медперсонала для участия в миротворческих операциях. До 2020 года Китай подготовит 2 тыс. миротворцев из других стран, развернет 10 проектов по разминированию, а также предоставит Африканскому союзу безвозмездную военную помощь на сумму USD 100 млн. КНР также направит первое подразделение вертолетов для участия в миротворческих операциях ООН в Африке. Планируется, что часть финансовых средств китайского Фонда мира и развития под эгидой ООН будет направлена на поддержку миротворческих операций ООН.
Как отмечает старший полковник Народно-освободительной армии Китая, директор Центра сотрудничества в сфере безопасности при департаменте международного военного сотрудничества Министерства национальной обороны КНР Чжоу Бо, ООН сегодня занимается сворачиванием, а не расширением масштабов миротворческих программ: в июне 2017 года завершилась миссия в Кот-д’Ивуаре, в конце года закончится мандат миссии в Либерии. Кроме того, Совбез ООН рассматривает целесообразность продолжения еще 14 миротворческих миссий. На этом фоне, реальную помощь способен оказать Китай.
По оценкам старшего полковника Чжоу Бо, на фоне заявлений о сокращении своего вклада в миротворческие миссии ООН со стороны США, речи не идет о готовности КНР заменить США в роли крупнейшего донора ООН. Пекин и Вашингтон могут совместно развивать миротворческий потенциал ряда африканских государств, повышая таким образом качество американско-китайских отношений, и укреплять стабильность Африканского континента. В американско-китайских отношениях периодически проявляется дух соперничества, но менее всего это явление заметно в Африке, особенно в оборонных вопросах. Расширенное сотрудничество США и КНР в сфере миротворчества будет способствовать как стабильности на континенте, так и повышению качества наиболее важных для мира двусторонних отношений. В 2016 году на саммите G-20 в Китае и во время визита Трампа в КНР обе страны пришли к согласию в вопросе необходимости достижения этой цели.
Потенциальный интерес Китая в оказании военно-технического и финансового содействия возможной миротворческой миссии ООН на востоке Украины связан со стремлением Китая поддерживать стабильность и безопасность вдоль инициативы «Один пояс — Один путь». Аннексия Крыма и дестабилизация Донбасса серьезным образом сказались на планах Китая по реализации данной инициативы в Украине. А незавершившийся конфликт на Донбассе создает новые политические и инвестиционные риски для всего региона при реализации инициативы «Один пояс — Один путь».
Наконец, сама Россия могла бы в будущем стать донором специального фонда миротворческой миссии на востоке Украины, если в Кремле будет принято политические решение и достигнуто согласие на ее проведение. По различным оценкам, Кремль тратит на поддержку сепаратистских формирований на Донбассе около USD
Если Российская Федерация не хочет укреплять боеспособность ВC Республики Беларусь за счет льготных поставок новейших систем вооружений и военной техники, то предоставление финансирования миротворческой миссии ООН на востоке Украины, в том числе — на цели подготовки белорусского контингента, является более оправданной и полезной инвестицией. Тем более, что миротворческой миссии придется решать проблемы, источником которых во многом стала сама Россия. Подобный шаг российской стороны, как и вновь подтвержденная приверженность Плану действий Группы восьми (G8) 2004 года по расширению глобальных возможностей для операций по поддержанию мира, мог бы ознаменовать собой возвращение России в состав «Большой восьмерки».
Соседние с Украиной страны, включая Беларусь, Польшу, Венгрию, Молдову, Румынию, самым непосредственным образом ощущают на себе воздействие российско-украинского противостояния на Донбассе и «новой холодной войны» между Россией и Западом. Поэтому они, прежде всего, заинтересованы в скорейшем разрешении данного конфликта и также могли бы внести посильный вклад в реализацию миротворческого сценария, сконцентрировавшись на его гуманитарных аспектах.
Наконец, Германия, Франция, а также другие государства-члены «Большой семерки» могли бы оказать финансовую и материально-техническую помощь при подготовке и проведении миротворческой миссии как участники Плана действий Группы восьми по миротворчеству от 2004 года. К тому же Германия и Франция являются участниками «нормандского формата» и гарантами Минских соглашений.
Беларусь как миротворческий хаб. Дорожная карта
Таким образом, в случае гипотетического одобрения Советом безопасности ООН и выдачи мандата на проведение миротворческой миссии на востоке Украины существует два сценария участия в ней Беларуси. Для такого решения потребуется запуск серьезного переговорного процесса между Россией и Украиной при участии международного сообщества. При этом сама перспектива возможности миссии открывается не ранее 2020 (если не 2024) года. Без самого непосредственного содействия России успех миротворческой миссии вряд ли возможен, особенно когда речь заходит о решении таких задач, как: разоружение, демобилизация и реинтеграция бывших комбатантов (включая вывод незаконных вооруженных формирований из зоны конфликта на территорию России); стабилизация конфликтной ситуации после прекращения огня; создание условий для достижения соглашения об установлении прочного мира между сторонами; обеспечение осуществления всеобъемлющих мирных соглашений; оказание содействия территориям в преодолении переходного периода и создании стабильной системы эффективного управления и экономического развития и т.д.
Первый сценарий исходит из крайне ограниченных миротворческих возможностей Вооруженных сил Республики Беларуси. В соответствие с ним, Беларусь может делегировать в состав международного миротворческого контингента ООН всего одну миротворческую роту.
Второй сценарий предусматривает вариант превращения Беларуси в международный миротворческий хаб для целей планирования, подготовки контингента и проведения миротворческой операции на Донбассе.
Для этого необходимо:
1. Учреждение специального фонда миротворческой операции при участии США, Китая, стран-соседей Украины, других государств-членов «Большой семерки», а в будущем — и России, для целей финансирования и материально-технического обеспечения миссии.
2. Создание международного Центра подготовки миротворцев в Беларуси (по аналогии с центрами подготовки миротворцев «Зар» и «КазЦентр» в Армении и Казахстане), который мог бы выполнять функцию Центра разработки, планирования и поддержки миротворческой операции ООН на востоке Украины при ведущей роли Швеции, Финляндии, Австрии, Швейцарии и ряда других государств.
3. Формирование новых миротворческих подразделений (задача минимум) или соединений в составе ВС Республики Беларусь количеством
Если исходить из задачи максимум, то для целей миссии могут быть сформированы одна передовая миротворческая бригада и две миротворческие бригады по опыту Казахстана.
Если исходить из задачи минимум то, для целей операции могут быть сформированы один—два миротворческих батальона — мотострелковый и специальных сил — по стандартам ООН.
4. Подготовку новых миротворческих подразделений или соединений белорусской армии можно было бы осуществить на базе созданного международного Центра подготовки миротворцев в Беларуси на основе поддержки из специального фонда миротворческой миссии на востоке Украины. При этом, если задачи минимум и максимум являются не реализуемыми, то основной акцент необходимо сделать на подготовке уже имеющейся миротворческой роты ВС Республики Беларусь и миротворческого резерва. А сам Центр мог бы служить площадкой для подготовки различных частей миротворческого контингента будущей миссии на Донбассе. За самим же центром в будущем можно было бы закрепить функции Центра разработки, планирования и поддержки миротворческой операции ООН на востоке Украины.
5. Подготовка белорусского миротворческого контингента на основе стандартов ООН и широкого международного военно-технического сотрудничества позволила бы, с одной стороны, избежать подозрений и в том, что белорусский контингент может выполнять некие функции «троянского коня» во время проведения миротворческой операции в интересах России. С другой стороны, вхождение России в число финансовых доноров миротворческой операции, а также их участие в Центре разработки, планирования и поддержки миротворческой операции ООН на востоке Украины позволило бы избежать различных спекуляций и опасений Кремля, обеспечив прозрачность всех процессов принятия решений.
6. Одной из главных проблем для решения российско-украинского конфликта и развертывания миротворческой миссии на Донбассе является отсутствие доверия: между Россией и Украиной, между Россией и западными странами. Поэтому участие государств, которые сохранили более-менее доверительные отношения с конфликтующими сторонами, в гипотетической миссии является не просто оправданным, но и необходимым. В случае с миротворческой операцией на Донбассе языковой фактор также является немаловажным с точки зрения проблемы доверия между местным населением и миротворческим контингентом, тем более, что официальным языком миротворческих миссий является английский. Поэтому владение русским и украинским языками имеет критическое значение. Поэтому белорусские миротворцы, как и миротворцы из Казахстана и Армении подходят для этой миссии как никто другой.
7. Для придания дополнительного импульса дискуссии о возможной миротворческой операции ООН на востоке Украины белорусская сторона могла бы инициировать проведение специального миротворческого форума или конференции в Минске с участием всех наиболее заинтересованных стран и международных организаций (ООН, ОБСЕ, Международный комитет Красного Креста) для обсуждения выше изложенных проблем и предложений.