Несмотря на достигнутые новые минские соглашения по урегулированию кризиса на востоке Украины во время саммита «нормандской четверки» в Минске 11-12 февраля, сохраняется достаточно высокий риск новой эскалации напряженности между украинскими властями и самопровозглашенными ДНР и ЛНР. Комплекс мер по выполнению Минских соглашений лишь замораживает на неопределенный срок конфликт на востоке Украины. А нежелание ДНР и ЛНР выполнять договоренности о незамедлительном и всеобъемлющем прекращении огня в связи с «Дебальцевским котлом», а также возможное наступление их вооруженных формирований на Мариуполь, ставят под большой вопрос перспективы успешной реализации новых минских соглашений, даже несмотря на начавшееся выполнение некоторых пунктов комплекса мер по их выполнению.
Неуспешный опыт выполнения предыдущих минских договоренностей оставляет мало надежд на разрешение конфликта на востоке Украины с помощью новых соглашений. Они мало чем отличаются от тех, которые были достигнуты в Минске в сентябре 2014 года за исключением одного момента – теперь украинским властям предписано к концу 2015 года провести конституционную реформу, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию власти и учитывающей требования ДНР и ЛНР (см. сравнительную таблицу). В свою очередь, это означает заморозку конфликта на востоке Украины, и в то же самое время – возникновение новой внутриполитической напряженности в Киеве, где нормандские соглашения были восприняты весьма неоднозначно.
Нельзя сказать, что содержание новых минских соглашений стали полной неожиданностью. На самом деле, эта все та же дорожная карта имплементации минского Протокола от 5 сентября и Меморандума от 19 сентября 2014 года, которая разрабатывалась министерствами иностранных дел государств «нормандской четверки» к несостоявшемуся саммиту в нормандском формате в Астане 15 января. Из-за отсутствия консенсуса по некоторым положения дорожной карты, а также нового витка эскалации конфликта на востоке Украины саммит был сорван. Гораздо больший интерес здесь представляет внезапная смена позиции Германии и Франции, ведь новые минские соглашения, по сути, были подписаны в редакции, которая активно продвигалась российской стороной.
10 февраля в преддверии встречи «нормандской четверки» в Минске прошел раунд переговоров в рамках контактной группы ОБСЕ. Судя по предложениям, выдвинутым представителями ДНР и ЛНР во время переговоров, в их основе уже лежала дорожная карта имплементации минских соглашений в российской редакции. Одним из положений проекта комплекса мер самопровозглашенных республик по политическому урегулированию конфликта на востоке Украины стало проведение конституционной реформы в Украине, включающей глубокую децентрализацию посредством предоставления статуса автономии отдельным районам Донбасса.
Это положение и стало наиболее чувствительным вопросом переговорной повестки дня во время минского нормандского саммита. Еще в январе в преддверии встречи в нормандском формате в Астане Германия и Франция не могли согласиться с подобной постановкой проблемы. А буквально перед своим приездом в Минск на нормандский саммит Петр Порошенко заявлял о бескомпромиссной позиции по данному вопросу, предложив в качестве варианта решения только глубокую децентрализацию власти на востоке Украины. В конечном итоге, под давлением участников переговоров (не столько российского президента Владимира Путина, сколько канцлера ФРГ Ангелы Меркель и французского президента Франсуа Олланда) украинская сторона была вынуждена согласиться на компромиссную формулу, сочетающую конституционную реформу, децентрализацию и постоянное законодательство об особом статусе для некоторых районов Донецкой и Луганской областей, но из которой было изъято положение об автономии. После того, как все было согласовано между главами государств «нормандской четверки» Комплекс мер по выполнению минских соглашений был передан для подписания среди участников Минской контактной группы ОБСЕ. Именно со стороны представителей ОБСЕ возникло большей всего вопросов к содержанию данного документа. В результате он был подписан с большой неохотой, не только украинскими переговорщиками, но и от ОБСЕ.
Тем не менее, выпадение из формулировки требования об автономии вряд ли существенно меняет положение вещей. Новые минские соглашения, по сути, лишь замораживают конфликт на востоке Украины на неопределенный срок. Проведение конституционной реформы, децентрализации власти и принятие постоянного законодательства об особом статусе должно осуществляться только с учетом консультаций с представителями ДНР и ЛНР, которые в случае своего несогласия с их результатами очень легко аннулируют свою подпись под новыми минскими соглашениями.
К тому же, несмотря на декларируемое разоружение незаконных вооруженных формирований, новые минские соглашения позволяют легализоваться участникам боевых группировок самопровозглашенных республик в виде отрядов народной милиции, а их лидерам быть назначенными руководителями прокуратуры и судов. Точно также как и установление контроля над российско-украинской границей может быть реализовано только после соответствующих консультаций и согласований с представителями самопровозглашенных республик, что означает, по сути, консервацию в их руках боевого ресурса, который очень легко можно мобилизировать в случае нового витка противостояния с центром.
Таким образом, в случае возникновения новых противоречий между Киевом и Москвой, а также роста напряженности между Россией и Западом, конфликт на востоке Украины может вспыхнуть с новой силой. Пока же первоочередные пункты новых минских соглашений более-менее выполняются – идет частичный отвод тяжелого вооружения с двух сторон, начался обмен военнопленными, в некоторых районах Луганской и Донецкой областей действительно соблюдается режим прекращения огня. Похожую ситуацию мы уже наблюдали в случае с выполнением предыдущих минских соглашений, которые, правда, уже через несколько месяцев стали систематически нарушаться, а потом и вовсе перестали выполнятся обеими сторонами конфликта. А пока конфликт на востоке Украины замораживается, центр внутриполитического противостояния переносится уже в Киев, в котором новые минские соглашения были восприняты «партией войны» (Арсений Яценюк, Арсен Аваков, Александр Турчинов, командиры добровольческих батальонов и др.) как капитуляция Петра Порошенко перед Москвой. Это обстоятельство в совокупности со стремительно ухудшающимся социально-экономическим положением Украины может уже в самом скором времени привести к новому майдану, дав дополнительный повод для ДНР и ЛНР перестать выполнять новые минские соглашения и начать новое наступление.
|
|
Протокол заседания Трехсторонней контактной группы с участием представителей отдельных районов Донецкой и Луганской областей относительно комплекса мер по политическому урегулированию конфликта (проектот 10 февраля 2015 г.) |
Приложение к Декларации Президента Российской Федерации, Президента Украины. Президента Французской Республики и Канцлера Федеративной Республики Германия в поддержку Комплекса мер по выполнению Минских соглашений, принятого 12 февраля 2015 г. |
|
1. . |
Обеспечить всеобъемлющее прекращение огня с 10 час. 00 мин. (время киевское) 12 февраля 2015 г. |
(1) Незамедлительное и всеобъемлющее прекращение огня в отдельных районах Донецкой и Луганской областей Украины н его строгое выполнение начиная с 00 ч. 00 мин. (киевское время) 15 февраля 2015 г. |
|
2. |
Обеспечить отвод тяжелых вооружений (калибром 100 мм и более): - для украинских войск - от фактической линии соприкосновения сторон; - для вооруженных формирований отдельных районов Донецкой и Луганской областей - от линии соприкосновения сторон по Минскому Меморандуму от 19 сентября 2014 г. Для создания зоны безопасности системы вооружения должны быть отведены друг от друга на расстояние: - тяжелое вооружение - не менее 50 км; - реактивные системы залпового огня (кроме реактивных систем залпового огня «Смерч» и «Ураган») - не менее 70 км. Ракетные комплексы «Точка», «Точка-У» и реактивные системы залпового огня «Смерч» и «Ураган» отводятся на расстояние не менее 140 км от фактической линии соприкосновения (только для вооруженных сил Украины). Отвод должен начаться не позднее второго дня после прекращения огня. Процессу должны способствовать военные эксперты ОБСЕ при поддержке Трехсторонней контактной группы. |
(2) Отвод всех тяжелых вооружений обеими сторонами на равные расстояния в целях создания зоны безопасности шириной минимум 50 км друг от друга для артиллерийских систем калибром 100 мм и более, зоны безопасности шириной 70 км для РСЗО и шириной 140 км для РСЗО «Торнадо-С», «Ураган», «Смерч» и тактических ракетных систем «Точка» («Точка-У»): - для украинских войск: от фактической линии соприкосновения; - для вооруженных формирований отдельных районов Донецкой и Луганской областей Украины: от линии соприкосновения согласно Минскому меморандуму от 19 сентября 2014 г. Отвод вышеперечисленных тяжелых вооружений должен начаться не позднее второго дня после прекращения огня и завершиться в течение 14 дней. Этому процессу будет содействовать ОБСЕ при поддержке Трехсторонней Контактной группы. |
|
3. |
Принять к 20 февраля 2015 г. Постановление Верховной Рады Украины с указанием перечня районов, на которые распространяется особый статус в соответствии с Законом Украины «О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» («Об особом статусе») (в пределах линии соприкосновения, установленной Приложением к Минскому Меморандуму от 19 сентября 2014 г.). |
(4) В первый день после отвода начать диалог о модальностях проведении местных выборов в соответствии с украинским законодательством и Законом Украины «О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей», а также о будущем режиме этих районов на основании указанного закона. Незамедлительно, не позднее 30 дней с даты подписания данного документа, принять постановление Верховной рады Украины с указанием территории, на которую распространяется особый режим в соответствии с Законом Украины «О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» на основе линии, установленной в Минском меморандуме от 19 сентября 2014 г. |
|
4. |
До 20 марта 2015 г. согласовать с представителями отдельных районов проект Закона Украины о муниципальных выборах в отдельных районах и приступить к диалогу по вопросам предоставления этим районам статуса автономии. |
|
|
5. |
Обеспечить эффективный мониторинг и верификацию "режима прекращения огня и отвода тяжелого вооружения со стороны ОБСЕ с первого дня, с применением всех необходимых технических средств, включая спутники, БПЛА, радиолокационные системы. |
(3) Обеспечить эффективный мониторинг и верификацию режима прекращения огня и отвода тяжелого вооружения со стороны ОБСЕ с первого дня отвода, с применением всех необходимых технических средств, включая спутники, БПЛА, радиолокационные системы и пр. |
|
6. |
Отменить к 23 февраля 2015 г. все решения политического и военного руководства Украины о проведении Вооруженными силами и Национальной гвардией антитеррористической операции на Донбассе. |
|
|
7. |
Принять и ввести в действие к 25 февраля 2015 г. Закон Украины, запрещающий преследование и наказание лиц в связи с событиями, имевшими место в отдельных районах Донецкой и Луганской областей, находившихся или находящихся под контролем вооруженных формирований Донбасса. |
(5) Обеспечить помилование и амнистию путем введения в силу закона, запрещающего преследование и наказание лиц в связи с событиями, имевшими место в отдельных районах Донецкой и Луганской областей Украины. |
|
8. |
Обеспечить помилование, амнистию и обмен всех удерживаемых на территории Украины лиц (всех на всех). Этот процесс должен завершиться не позднее пятого дня после отвода. |
(6) Обеспечить освобождение и обмен всех заложников и незаконно удерживаемых лип на основе принципа «всех на всех». Этот процесс должен быть завершен самое позднее на пятый день после отвода. |
|
9. |
Восстановить социальную сферу отдельных районов Донецкой и Луганской областей (выплаты пенсий и пособий) и обеспечить безопасность доступа, поставок, хранения и распределения гуманитарной помощи нуждающимся на основании международных механизмов. |
(7) Обеспечить безопасный доступ, доставку, хранение и распределение гуманитарной помощи нуждающимся на основе международного механизма. |
|
10. |
Восстановить в полном объеме социально-экономическое взаимодействие сторон, в том числе в банковской сфере. |
(8) Определение модальностей полного восстановления социально- экономических связей, включая социальные переводы, такие как выплата пенсий и иные выплаты (поступления и доходы, своевременная оплата всех коммунальных счетов, возобновление налогообложения в рамках правового поля Украины). В этих целях Украина восстановит управление сегментом своей банковской системы в районах, затронутых конфликтом, и, возможно, будет создан международный механизм для облегчения таких переводов. |
|
11. |
Отвести все иностранные воинские формирования, военную технику, а также военный персонал и наемников с территории Украины, при мониторинге ОБСЕ. Разоружить все незаконные группировки. |
(10) Вывод всех иностранных вооруженных формирований, военной техники, а также наемников с территории Украины под наблюдением ОБСЕ. Разоружение всех незаконных групп. |
|
12. |
Провести конституционную реформу в Украине, включающую глубокую децентрализацию посредством предоставления статуса автономии отдельным районам Донбасса. |
(11) Проведение конституционной реформы в Украине со вступлением в силу к концу 2015 года новой конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию (с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов), а также принятие постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей в соответствии с мерами, указанными в примечании, до конца 2015 года: - освобождение от наказания, преследования и дискриминации лиц, связанных с событиями, имевшими место в отдельных районах Донецкой и Луганской областей; - право на языковое самоопределение; - участие органов местного самоуправления в назначении глав органов прокуратуры и судов в отдельных районах Донецкой и Луганской областей; - возможность для центральных органов исполнительной власти заключать с соответствующими органами местного самоуправления соглашения относительно экономического, социального и культурного развития отдельных районов Донецкой и Луганской областей; - государство окатывает поддержку социально-экономическому развитию отдельных районов Донецкой и Луганской областей; - содействие со стороны центральных органов власти трансграничному сотрудничеству в отдельных районах Донецкой и Луганской обтаете с регионами Российской Федерация; - создание отрядов народной милиции по решению местных советов с целью поддержания общественного порядка в отдельных районах Донецкой и Луганской областей; - полномочия депутатов местных советов и должностных лиц, избранных на досрочных выборах, назначенных Верховной Радой Украины этим законом, не могут быть досрочно прекращены |
|
13. |
Организовать свободные и честные выборы всех местных органов власти на основании согласованного с представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей Закона Украины о муниципальных выборах в отдельных районах и Закона Украины об особом статусе Донбасса при международном мониторинге. |
|
|
14. |
На определенном этапе политического урегулирования (после вступления в силу поправок в Конституцию Украины о децентрализации и предоставлении статуса автономии отдельным районам и подписания Акта о гарантиях безопасности избранных лиц и институтов самоуправления Донбасса), по соглашению с представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей обеспечить распространение работы миссии ОБСЕ на участки границы, не находящиеся в настоящее время под контролем Украины. |
(9) Восстановление полного контроля над государственной границей со стороны правительства Украины во всей зоне конфликта, которое должно начаться в первый день после местных выборов и завершится после всеобъемлющего политического урегулирования (местные выборы в отдельных районах Донецкой и Луганской областей на основании Закона Украины и конституционная реформа) к концу 2015 гола при условии выполнения пункта 11 - в консультациях и по согласованию с представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей в рамках Трехсторонней Контактной группы. |
|
15. |
Интенсифицировать работу Трехсторонней контактной группы с участием представителей отдельных районов Донецкой и Луганской областей на постоянной основе. Образовать рабочие подгруппы по всем аспектам реализации настоящего Протокола. |
|
Обложка: Дмитрий Азаров / Коммерсантъ