Предстоящий саммит инициативы «Восточное партнерство», который пройдет 24 ноября в Брюсселе, уже стал важным событием для Беларуси. Хотя бы потому, что на него приглашен лично Александр Лукашенко.
Однако в существующей интриге есть и куда более важные составляющие. И у Беларуси, и у Евросоюза есть свои повестки, от реализации которых будет зависеть очень многое в ближайшем будущем.
Беларусь: возможные приобретения
Беларусская повестка дня для саммита в Брюсселе уже была неоднократно озвучена и включает два ключевых вопроса: упрощение визового режима и подписание соглашения о партнерстве и сотрудничестве.
Упрощение визового режима
Зачем беларусским властям упрощение визового режима — понятно.
Во-первых, для облегчения процессов трудовой эмиграции в европейские страны. Хотя такой шаг чреват вымыванием квалифицированных кадров с беларусского рынка труда, всё-таки он для Минска является необходимым. Беларусским властям нужен «клапан», который позволит снижать давление на рынке труда и, соответственно, социальное недовольство в целом, в условиях неизбежного реформирования экономики и высвобождения всё новых работников с государственных предприятий. То, что этот процесс продолжится, не слишком зависит от готовности властей к реформам, поскольку даже «без реформ» занятость в государственном секторе экономики снижается довольно стремительно.
о-вторых, визовая фасилитация нужна властям в качестве убедительной дипломатической победы. Кроме того, это соответствует интересам большого числа граждан страны, заинтересованных по разным причинам в поездках в ЕС. И более того, что немаловажно, это может стать серьезной победой властей, наглядным итогом независимой внешней политики в условиях конфронтации Россия—НАТО.
То есть, это конкретный положительный результат более независимого политического курса, проводимого Минском с 2014 года. Пока неясно, будут ли конкретные документы подписаны в ходе саммита. Но то, что саммит может послужить ускорению этого процесса, сомнению не подлежит.
Соглашение о партнерстве и сотрудничестве
Вторым важным пунктом беларусской повестки для предстоящего саммита является вопрос о заключении соглашения о партнерстве и сотрудничестве. Такое соглашение необходимо для того, чтобы создать полноценную юридическую базу для развития беларусско-европейских отношений. Подобные соглашения или его более продвинутые аналоги подписаны TC со всеми другими участниками инициативы «Восточное партнёрство», а также с Россией. В отношениях с Беларусью же до сих пор используется соглашение, заключенное еще между СССР и Европейским экономическим сообществом в 1989 году.
Практическая ценность такого соглашения очевидна. Оно определяет характер взаимоотношений двух сторон, их цели, принципы взаимодействия. Кроме того, оно создает прочную юридическую основу для переговоров по всем другим интересующим стороны вопросам: торговля, инвестиции, научно-техническое сотрудничество и так далее.
Однако еще более важным является символическое значение документа. Его подписание стало бы большой дипломатической победой Минска. И хотя внутренние дивиденды от неё были бы меньшими, чем от визовой фасилитации, значение такой победы переоценить сложно. Ведь подобный документ означал бы официальное признание Европейским Союзом Беларуси в качестве своего равноправного партнёра. Это стало бы последним шагом на пути от имиджа «последней диктатуры Европы» к нормальному цивилизованному сотрудничеству Беларуси и ЕС.
Саммит «Восточного партнёрства» 24 ноября 2017 года не будет ознаменован подписанием соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Беларусью и ЕС. Однако активное участие в нём беларусской стороны могло бы позволить перевести обсуждение этого вопроса из формата односторонних объявлений о пожеланиях беларусской стороны в формат практических переговоров по тексту документа.
Другое
Есть множество других, менее звучных, но не менее важных вопросов и проблем. В общем и целом их можно обозначить как вопросы получения технической помощи и доступа к финансовым ресурсам. Эти вопросы возникают в самых разных сферах и по разным поводам: в области пограничного контроля, развития транспортной инфраструктуры, поддержки малого и среднего бизнеса, реализации образовательных проектов, поддержки некоммерческих организаций, проведения реформы государственного управления и так далее. По каждому из этих вопросов Беларусь может получить не только деньги, но и компетентную помощь специалистов, технологии, лучшие практики. И хотя деньги официальному Минска нужны как никогда, без компетенции и технологий Европы нормальное развитие нашей страны невозможно.
Ожидания ЕС
Серьёзные планы беларусской стороны являются мощным стимулом для того, чтобы организовать участие Минска в саммите на высоком уровне. Однако есть и препятствия. Первое из них — техническое, но имеющее важное психологическое измерение. Как известно, приглашать Лукашенко в Брюссель должен был Комиссар Европейского союза по вопросам расширения и европейской политики соседства Йоханнес Хан.
Для этого он должен был прилететь в Минск и встретиться с беларусским лидером. Визит, однако, не состоялся в связи с напряженным графиком, весьма непростым ходом переговоров ЕС по «Брекзиту» и другими обстоятельствами. И этот несостоявшийся визит, несмотря на все оговорки и на то, что он компенсирован приездом в Минск вице-канцлера Германии Зигмара Габриеля, может негативно повлиять на готовность А.Лукашенко лично принимать участие в саммите.
Другими ограничителями являются те ожидания, которые есть у европейской стороны по отношению к Республике Беларусь. В некоторой степени эти ожидания сформулированы в документе, описывающем ключевые приоритеты и ожидаемые результаты работы инициативы до 2020 года. Документ в целом лежит в русле ранее достигнутых договоренностей о практическом и прагматичном сотрудничестве, реализации конкретных проектов. Однако и в нём заложены цели, связанные с реализацией демократических реформ, развитием гражданского общества, проведением реформы государственного управления (правда, не все из этих положений обязательно будут применены к Беларуси). Евросоюз, очевидно, не может полностью отказаться от ценностных основ своей внешней политики и снять все требования, касающиеся демократизации и защиты прав человека в Беларуси.
При этом, конечно, международная роль Беларуси как донора международной стабильности и безопасности настолько важна для Брюсселя, что дальнейшее выполнение Минском такой роли само по себе является достаточным условием для отсутствия существенной критики со стороны ЕС (даже при отсутствии реального прогресса по другим направлениям). Учитывая тот факт, что у Минска «в запасе» остаются такие «козыри», как введение моратория или отмена смертной казни, позицию беларусской стороны можно признать достаточно комфортной.
Российский фактор
Главным фактором, делающим для Беларуси участие в Брюссельском саммите проблематичным, является, безусловно, позиция России.
Москва недвусмысленно характеризует «Восточное партнёрство» как «не вполне безобидную вещь» и рассматривает её как попытку Евросоюза включить постсоветские страны в свою «сферу влияния». Кроме того, в контексте двусторонних российско-беларусских отношений возможное расширение пространства для маневра беларусской стороны в результате успешной игры Минска на европейском направлении также является не самым благоприятным для Москвы сценарием.
Именно в данном контексте следует воспринимать последовательное возрастание давления российской стороны на Беларусь в последние месяцы. Это проявилось в новых и обострившихся старых конфликтах: навязывание Беларуси «общей миграционной политики», всё более настойчивые требования Москвы перенаправить беларусские нефтепродукты через российские порты, специфические действия российской стороны при подготовке и в ходе учения «Запад-2017», ограничение доступа на российский рынок продукции с территории Беларуси и многое другое. Стратегические задачи российской стороны в отношении Беларуси понятны и логичны: закрепить нашу страну в своей «сфере влияния».
Одна из целей — получить полный военно-политический контроль над территорией Беларуси. Для решения этих задач используются разнообразные тактики, из которых для нас наиболее важными являются следующие три:
1. Оказывается давление на Беларусь с целью сужения пространства для маневра. Такое давление (по нефтяному вопросу, по миграционному вопросу, по реэкспорту «санкционки») характеризуется тем, что любой из вариантом решения проблемного вопроса резко сужает возможности Минска проводить независимую политику.
Например, согласие Беларуси на российский вариант «общей миграционной политики» публично лишает страну значительной части суверенитета, делает проблематичным ее статус как площадки для переговоров по украинскому кризису и несет иные внешнеполитические издержки. В то же время отказ Беларуси от такого шага приведет к возобновлению пограничного (а возможно, и таможенного) контроля на беларусско-российской границе, что снижает её транзитный, туристический потенциал, а также может привести к росту протестных настроений среди групп населения, чье благополучие связано с трансграничной экономической деятельностью.
Похожие проблемы возникают при попытке решить проблему экспорта нефтепродуктов. Если Минск удовлетворит требования Москвы, то его отношения с Литовской Республикой и Латвией резко ухудшатся, что непременно повлияет и на отношения с ЕС в целом. Если же Минск будет игнорировать эти требования, то может понести огромные потери, связанные с ограничением поставок российской нефти в Беларусь.
2. Демонстрируется несамостоятельность Беларуси, ее «подчиненность» российской стороне. Показательным в данном контексте стал весенний политический кризис в Беларуси, когда беларусские спецслужбы и вслед за ними Александр Лукашенко повторяли абсурдные тезисы российской пропаганды о якобы существующем в Беларуси националистическом подполье. Не менее показательными были и учения «Запад-2017». Достаточно вспомнить провокацию российского министерства обороны, заявившего о «выдвижении на территорию Беларуси» подразделений первой танковой армии.
3. Россия недвусмысленно намекает западным партнёрам на то, что попытка поддержать Беларусь в случае ее дистанцирования от России, приведёт к неблагоприятным последствиям наподобие украинского кризиса. Если Беларусь уйдет от России и вступит с ней в конфронтацию, она станет бременем для ЕС и входящих в него стран (что в целом соответствует действительности).
И так далее. В этом контексте у российской стороны в отношении предстоящего саммита есть ряд вполне конкретных приоритетов.
Во-первых, саммит не должен стать демонстративной победой «антироссийских» сил. Скажем, итоговый документ прошлого, рижского, саммита ВП содержал положения, в которых осуждалась внешняя политика России, аннексия Крыма и т.д. (Беларусь по данным положениям сделала оговорку, не поддержав их). Для Москвы было бы выгодно, чтобы в этот раз обошлось вообще без подобных утверждений и Минск уже успел взять на себя обязательство приложить усилия для того, чтобы такого результата добиться.
Во-вторых, одновременно для российской стороны важно, чтобы саммит не был слишком удачным, особенно — для беларусской стороны. Москва заинтересована в более скромном представительстве Минска на мероприятии, в отсутствии прорывных договоренностей между Беларусью и ЕС или отдельными странами ЕС. Впрочем, предпосылок для последнего тоже особо не просматривается.
В-третьих, есть ещё целый ряд эффектов, которые могут быть достигнуты в ходе саммита и оказаться выгодными для российской стороны. Например, учитывая выход в публичное пространство ситуации вокруг ареста украинского журналиста Павла Шаройко в Беларуси, вполне возможно, что Кремль рассчитывает на изоляцию Беларуси на саммите по инициативе украинской стороны (которую по умолчанию готовы поддержать среди стран-партнёров Армения, а внутри ЕС — Литовская Республика).
Баланс возможных издержек и выгод
Таким образом, накануне саммита «Восточного партнерства» беларусское руководство вынуждено искать правильный баланс между стремлением добиться решающего успеха на европейском направлении и не дать Москве поводов для наращивания давления на Минск, обвинений в нелояльности и тому подобное.
На обеих сторонах этого уравнения есть свои проблемы.
Решающий успех на европейском направлении вовсе не гарантирован даже при самых конструктивных действиях Минска и в любом случае не будет мгновенным. Кроме того, сейчас беларусское руководство верит в кажущуюся «незаменимость» Беларуси как донора международной стабильности и безопасности в условиях украинского кризиса (мол, они без нас никуда и от нас никуда не денутся). Есть сомнения в возможности существенного увеличения поддержки со стороны ЕС.
С другой стороны, в беларусско-российских отношениях давление Москвы продолжится в любом случае. Причем, оно будет направлено на достижение таких результатов, которые заведомо неприемлемы для Минска. Даже если Минск будет идти на уступки и вести себя лояльно, давление российской стороны ослабевать не будет, а объем финансовых ресурсов, которые будет предоставлять Москва, при любом поведении беларусских властей будет заведомо недостаточным для поддержания устойчивости беларусской экономики и общества. Помните, как выделение трех (из 15 обещанных) миллиардов долларов правительству Виктора Януковича в декабре 2013 года не помешало российской стороне «элегантно» подтолкнуть власти в Киеве к поражению уже в феврале 2014 года.
Не помогает в данной ситуации и выход в публичное пространство информации об аресте украинского журналиста Павла Шаройко. История эта очень напоминает провокацию в стиле фантастического «дела «Белого легиона», но может принести более серьёзные внешнеполитические издержки. Впрочем, Лукашенко и Порошенко уже не раз показывали, что умеют договариваться друг с другом и разрешать конфликтные ситуации. Если это удастся сделать сейчас, то Минск сможет записать на свой счёт не просто победу, а стать настоящим триумфатором.
Впрочем, Лукашенко и Порошенко уже не раз показывали, что умеют договариваться друг с другом и разрешать конфликтные ситуации. Если это удастся сделать сейчас, то Минск сможет записать на свой счёт не просто победу, а стать настоящим триумфатором.
В то же время, вполне возможно, что в нынешней ситуации есть и некие скрытые контексты, которые мешают Минску проводить более активную европейскую политику. Например, арест украинского журналиста Шаройко вполне мог бы базироваться на информации, которую привез в Минск глава Службы внешней разведки России Сергей Нарышкин 17 октября 2017 года.
Если переданные материалы хотя бы отчасти походили на «шпионское досье», так просто отмахнуться беларусская сторона не могла даже при всем желании. Это означает (если версия с российским досье верна), что Минск не может просто отпустить украинца. А значит, не может проявить «чудеса дипломатии» и Александр Лукашенко во время потенциальной встречи с Петром Порошенко в Брюсселе.
В этом контексте бездействие вряд ли чем-то лучше действия: попытка «отсидеться в кустах» принесёт Минску не меньше репутационных издержек, чем попытка перевести тему и, например, «сделать сенсацию» самим присутствием Лукашенко в Брюсселе. Разница состоит только в том, что «сенсация» может быть весьма специфически проинтерпретирована российским руководством и медиа.
За рамками ситуационных балансов
Непростой выбор, стоящий перед беларусской стороной в преддверии саммита «Восточного партнёрства» в Брюсселе, в полной мере отражает сложность стратегической ситуации, в которой находится Беларусь. Попытка Минска «не выбирать» между Россией и ЕС на словах встречает понимание почти всех значимых государств и союзов в регионе, но на практике не устраивает почти никого.
Поэтому любой итог саммита в Брюсселе будет промежуточным. На мой взгляд, в этой промежуточной перспективе для Беларуси крайне важно в кратчайшие сроки довести до конца процесс визовой фасилитации.
Сделать это необходимо именно потому, что трудовая эмиграция в ЕС могла бы быть единственным «предохранительным клапаном» для теряющей рабочие места беларусской экономики. Данный «клапан» понадобится Минску и для смягчения возможных последствий недружественных шагов Москвы, и для проведения решительной реформы государственного сектора.
Без реформирования экономики и снижения зависимости от российского рынка и российских поставок энергоресурсов пространство для маневров Минска и его реальной независимости будет стремительно сокращаться.
Как минимум не менее важно для беларусского руководства провести оценку качества работы своего силового блока (спецслужб в первую очередь) и информационных структур. Судя по количеству провокаций в 2017 году, в том числе ситуации вокруг задержанного украинского журналиста, качество это является неприемлемо низким.
Ну а в более долгосрочной перспективе, безусловно, необходимо подумать о том, каким образом всё-таки может быть выстроено сотрудничество между Россией и Евросоюзом — и какое место в этом сотрудничестве может и должна занять Беларусь.